Внешняя политика и политика безопасности Украины: на пути к национальному консенсусу

18/03/2010

По результатам свободных и справедливых выборов в январе-феврале этого года лидер Партии Регионов Виктор Янукович был избран четвертым президентом Украины. Такие международные институты, как Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе и Совет Европы, а также правительства стран Европы и Северной Америки выразили свое удовлетворение демократическим характером выборов в Украине.

Президент Янукович неоднократно заявлял, что Украина не может продолжать жить в обстановке политической нестабильности, которая сопровождала весь президентский срок Президента Ющенко. Украина нуждается в стабильности для проведения необходимых и давно назревших внутренних реформ с улучшением ее международного имиджа для привлечения прямых иностранных инвестиций (ПИИ) и международной помощи.

Для того чтобы привнести стабильность в Украине, Президенту Януковичу необходимо решить две задачи:

Во-первых, он должен сформировать конструктивные взаимоотношения между тремя институтами власти: президентом, парламентом и правительством. В отсутствии стабильности во взаимоотношениях этих трех основных институтов в Украине страна будет продолжать страдать от внутренней нестабильности периода Ющенко. Кроме того, Президент Янукович заявил о своем намерении внести изменения в конституцию, принятую в 2004 году и вступившую в силу с 2006 года, которая устанавливает полупарламентскую систему. Выбранный им в качестве Премьер-министра Николай Азаров и новый состав кабинета, пришедшего вместо правительства Юлии Тимошенко, были на удивление легко утверждены Верховной Радой.

Во-вторых, новый президент должен стремиться к установлению национального консенсуса по вопросам внешней политики и политики в области безопасности Украины. Бывший Президент Ющенко проводил прозападную внешнюю политику, которая не поддерживалась украинцами; в его партийной политической программе 2004 года внешняя политика не упоминалась, и совсем не говорилось о том радикальном курсе, которым Ющенко следовал после того, как занял должность президента.

Президент Янукович, наоборот, был избран на внешнеполитической платформе сбалансированных отношений между Востоком и Западном - политики, пользующейся поддержкой украинского общественного мнения. Как отмечал Американский Институт в Украине (АИУ), более 80 процентов украинских избирателей в первом туре выбрали кандидатов, которые в той или иной форме отвергали одностороннюю прозападную и про-НАТОвскую “оранжевую” ориентацию. После визитов в Брюссель и Москву в течение первого месяца на должности Президент Янукович следовал внешней политике, которая обозначена в его избирательной программе и которая поддерживается украинским общественным мнением. Внешняя политика Президента Януковича признает тот факт, что в Украине существуют региональные и языковые различия.

На пути к национальному консенсусу во внешней политике

Игроки-прагматики на украинской политической арене выразили готовность провести переоценку и даже полностью пересмотреть некоторые спорные внешнеполитические инициативы предыдущей администрации с тем, чтобы сформировать новый национальный консенсус о роли Украины в мире и тем самым способствовать установлению внутренней политической стабильности. В их числе были члены Партии Регионов, а также Сергей Тигипко и Арсений Яценюк. Два последних кандидата вместе набрали двадцать процентов голосов в первом туре голосования на выборах этого года и представляют голоса избирателей нового среднего класса в Украине, то есть важной части избирателей, выступающих в поддержку реформ. Помимо этого, за пересмотр приоритетов Украины выступал Анатолий Гриценко и другие члены блока Наша Украина/Народная Самооборона, а также члены прагматичного предпринимательского крыла Блока Юлии Тимошенко.

АИУ считает, что внешнеполитический консенсус может быть достигнут по четырем направлениям принципиальной значимости для Украины:

  • НАТО. Наиболее спорным вопросом украинской внешней политики являлось НАТО, а точнее стремление к членству в НАТО. Бывший Президент Ющенко никогда не упоминал слова “НАТО” и тем более стремления к членству в НАТО в своих избирательных программах 2004 года или 2010 года. Не имея на это политического мандата, он как президент принялся реализовывать радикальную политику по украинскому членству в НАТО под маской “евро-атлантической” интеграции.

    Опросы, проводившиеся Центром Разумкова в период с 2002 по 2009 годы, свидетельствуют о том, что поддержка членства в НАТО не выросла в период президентства Ющенко, при этом нижний уровень поддержки составлял 15.4%, а верхний лишь 22.3%. Опрос Фонда Демократических Инициатив и Украинской Социологической Службы от февраля 2010 года показал, что 60% украинцев выступали против членства в НАТО и лишь 21% выступали за. В Крыму и Донецке число выступающих против членства в НАТО было беспрецедентно и составило 94%.

    При рассмотрении с точки зрения общепринятой демократической практики курс Ющенко на членство в НАТО даже перед лицом последовательного неприятия населения угрожал стабильности и конституционной целостности Украины. Он также вел к беспрецедентному со времен распада СССР ухудшению отношений с Москвой.

    Поставив окончательный крест на непродуманных попытках втягивания Украины в НАТО против воли украинского народа, Киев улучшит не только отношения с Россией, но также с ключевыми Западно-европейскими странами, такими как Германия и Франция. АИУ предлагает навсегда убрать членство НАТО с политической повестки дня. Это, в свою очередь, принесет выгоду не только Украине, но и Америке, Европе и России. Брюсселю и Вашингтону должен быть дан четкий сигнал, что ответ Украины НАТО - это “НЕТ”, и, что возврата к этому вопросу в будущем не будет. Хотя еще предстоит определить конкретный механизм снятия вопроса НАТО с повестки дня на постоянной основе (поправка в конституцию, референдум, резолюция в Раде, президентский указ или что-либо или все из вышеуказанного), содержание должно быть однозначным. Важным непосредственным шагом было бы аннулирование Украиной Годовой Национальной Программы (ГНП, являющейся завуалированной формой Плана действий по членству) с четким указанием, что никаких ГНП в будущем не будет.

    С января 1994 года Украина сотрудничает с НАТО в рамках программы “Партнерство во Имя Мира” (ПИМ). Можно утверждать, что участие в ПИМ принесло выгоды Украине с точки зрения военной реформы и реорганизации, и что участие в ней не противоречит нейтральному статусу страны; в конце концов, к членству в НАТО не стремятся другие участники ПИМ: Армения, Австрия, Ирландия, Казахстан, Сербия, Швеция и Швейцария, не говоря уже о России. Кроме того, как ранее предлагал АИУ, для Украины было бы важно параллельно приобрести некий статус вне членства в рамках сотрудничества с Организацией Коллективного Договора по Безопасности (“ОДКБ”).
  • Европейский Союз (ЕС). Если членство в НАТО имело лишь незначительную поддержку в Украине, того же нельзя сказать о присоединении к Европейскому Союзу. Как в кругах элиты, так и среди населения имеется устойчивый консенсус в пользу членства ЕС. В период 2002-2008 гг. поддержка членства в ЕС колебалась от 40% до 65%, при этом региональная концентрация выступающих против была менее выражена, чем в случае тех, кто выступал против вступления в НАТО.

    Для переговоров с ЕС у Украины в первые два года президентства имеются три ключевые темы: безвизовый режим между Украиной и Европой, заключение Соглашения об ассоциации и создание Зоны свободной торговли. Эти три шага будут способствовать интеграции Украины в Европу и позволят приблизить страну к цели членства. Резолюция Европейского парламента от 25 февраля 2010 года, признающая право Украины на членство в ЕС должна стать целью, вокруг которой должен строится национальный консенсус.

    Тем не менее, правительство и население Украины не должны иметь иллюзий о скором приглашении на вступление в ЕС. Способности ЕС по принятию новых обязательств ограничены (достаточно посмотреть на нынешний кризис в Греции и проблемы таких стран-членов как Ирландия, Италия, Испания, Италия и Португалия), и перспективы расширения в течение следующего десятилетия или даже более представляются маловероятными. В то же время Украине следует обратить внимание на экономические возможности, которые могут принести дивиденды в не столь отдаленной перспективе. Это повлечет за собой укрепление экономических связей с Россией и другими республиками бывшего СНГ. Во время визита Президента Януковича в Москву в марте 2010 года премьер-министр Владимир Путин предложил Украине вступить в Таможенный Союз стран СНГ в составе России, Беларуси и Казахстана.

    Вступление Киева в эту организацию осложняется тем фактом, что из четырех стран лишь Украина является членом ВТО, а также ведущимися Украиной с ЕС переговорами о создании Зоны свободной торговли. АИУ при этом считает, что Украине следует провести работу с ВТО и странами СНГ, входящими в Таможенный Союз, с целью облегчения вступления Украины в последнюю организацию, одновременно отстаивая необходимость ускоренного присоединения к ВТО Беларуси, Казахстана и России. В отношении ЕС это может означать, что ЕС и Украине необходимо будет согласовать особые условия с учетом членства Украины в Таможенном Союзе, которое само по себе может стать катализатором развития экономических связей ЕС также и с другими членами Таможенного Союза.
  • США. Отношения Украины с США будут продолжать играть важную роль в украинской внешней политике, но им будет придаваться меньший акцент, чем в годы Буша-Ющенко. При Президенте Януковиче отношениям Украины с Брюсселем будет отдан больший стратегический приоритет.

    При этом, США, не являясь членом ЕС, выступают важным закулисным сторонником членства Украины в ЕС, а также наряду с Россией, Британией и Францией являются одной из ядерных держав, которые предоставили Украине гарантии безопасности в обмен на отказ от ядерного оружия и присоединение к Договору о нераспространении ядерного оружия в 1994 году.

    При Президенте Януковиче несложно будет сформировать национальный консенсус о поддержании стратегических отношений с США. Менее настойчивая позиция США по вопросу расширения НАТО, поддержка Вашингтона Соглашения 2008 года с МВФ о предоставлении стабилизационного кредита и желание администрации Обамы ‘перезагрузить’ отношения с Москвой полностью соответствуют внешнеполитическим приоритетам Президента Януковича.
  • Россия. Хорошие отношения с Россией отвечают интересам Украины. Ведь Украина и Россия имеют много общего в истории и культуре и активно связаны друг с другом в вопросах экономики, торговли и энергетики. Опросы общественного мнения показывают, что от 80 до 90 процентов украинцев имеют хорошее мнение о России и поэтому любая ‘перезагрузка’ отношений с Москвой получит всенародную поддержку. Президентские выборы в Украине с момента провозглашения независимости показывают, что ни один кандидат, будь то Леонид Кравчук в 1994 году или Ющенко в 2010 году не смог избираться на антироссийской платформе; даже Тимошенко отказалась от ее зажигательной антироссийской риторики во время ее последней президентской кампании.

    ‘Перезагрузка’ российско-украинских отношений также позволит улучшить позиции Украины во взаимоотношениях с Западной Европой и Соединенными Штатами, которые при Президенте Обаме также стремятся к улучшению отношений с Москвой. Хорошие конструктивные отношения с Россией являются условием для интеграции Украины в Европу, чего так и не смог понять Ющенко. При формировании национального консенсуса для улучшения отношений с Москвой администрации Януковича следует указывать на улучшение перспектив внутренней и региональной стабильности, ослабление напряженности внутри Украины и стабилизацию отношений Крыма и Киева.

    Восстановление связей между Киевом и Москвой несомненно повлечет за собой серьезный “торг” при поиске взаимоприемлемых решений для обеих стран. Можно ожидать, что в рамках переговоров будет найдена формула для продления пребывания базы российского флота в Севастополе после 2017 года. Особую важность не только для Украины и России, но также для Европы, имеют стабильные договоренности по транзиту энергоносителей через территорию Украины. Хотя “оранжевой” администрации в целом удалось выставить Россию виновницей газового кризиса 2006 года, эту уловку уже невозможно было воспринимать как правдоподобную ко времени газового кризиса 2009 года. Этот эпизод нанес очень серьезный урон репутации Украины как надежного транзитера.

    Национальный консенсус по вопросам энергетики может быть сформирован по двум основным направлениям. Во-первых, соглашение между Украиной и ЕС о модернизации украинской газотранспортной системы, подписанное в марте 2009 года, должно быть расширено с включением России по той простой причине, что Россия является основным поставщиком по украинской системе газопроводов. Модернизация украинских газопроводов позволит увеличить поставки российского и среднеазиатского газа в дополнение к тем, которые пойдут в рамках проекта “Южный поток”.

    Во-вторых, российский “Газпром” выразил желание продолжать исполнение существующего газового договора, в котором предусмотрен переход на среднеевропейские цены. Сроки такого перехода могут быть изменены путем переговоров с переносом их на период после 2011 года, когда экономика страны будет в большей степени готова платить ‘рыночные’ цены, а сам переход может быть увязан с отказом от субсидирования цен на коммунальные услуги для населения, к которому призывает МВФ. Украина импортирует газ из России по цене US$335 за 1,000 кубических метров, а продает его внутри страны населению по $110, что ведет к образованию у “Нафтогаза Украины” дефицита в размере 2.5% от ВВП. Любые реформы в сфере энергетики должны предусматривать реструктуризацию “Нафтогаза”. Опять же, все это потребует тяжелых переговоров об уступках от всех сторон.